      Onorevoli Deputati! - Il fenomeno della non autosufficienza è oggi posto all'attenzione dei governi europei, sia per la predisposizione di misure atte a prevenire, rallentare, contrastare e accompagnare il decadimento derivante dall'allungamento delle aspettative di vita, sia per le implicazioni economiche, sociali e culturali che tale assunzione di responsabilità collettiva determina.
      Gli ultimi dati dell'ISTAT disponibili ci segnalano che il fenomeno della non autosufficienza coinvolge, con diversi gradi di inabilità, ben 2.800.000 cittadini italiani di tutte le generazioni.
      Ovviamente questo dato in termini quantitativi e come fenomeno in crescita esponenziale riguarda prevalentemente le generazioni anziane.
      In Italia, l'invecchiamento è diversamente distribuito tra le regioni del nord, centro e sud, ma possiamo affermare che mediamente arriva a toccare circa il 20 per cento della popolazione (con punte del 25 per cento nelle regioni Liguria, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Piemonte, Trentino-Alto Adige e Toscana).
      Le misure ad oggi adottate dallo Stato, se si fa eccezione per la legge n. 328 del 2000 e per i provvedimenti in materia di livelli di assistenza sanitaria e socio-sanitaria (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 33 dell'8 febbraio 2002), sono del tutto insufficienti e non organiche.
      Solo in una parte delle regioni italiane, per iniziative delle stesse, degli enti locali e degli attori sociali, esistono provvedimenti finalizzati ad una rete di servizi socio-sanitari che individuano modalità di accesso, risposte assistenziali domiciliari e

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residenziali e altre prestazioni di tipo economico per la non autosufficienza.
      Si tratta di interventi meritevoli della massima attenzione, che prospettano però un quadro della situazione italiana rispetto al problema della non autosufficienza del tutto diseguale in termini di diritti e opportunità per i cittadini.
      Nel corso della XIV legislatura sono stati presentati in Parlamento diversi progetti di legge per istituire, finanziare e regolamentare il fondo per la non autosufficienza previsto dalla legge n. 328 del 2000. Il raggiunto accordo fra maggioranza e opposizione su un testo unificato - che risale al 2004 - non ha sortito alcun effetto. Infatti il testo di legge in questione giace nelle Commissioni parlamentari e non ha trovato, per indisponibilità del Governo, la necessaria copertura finanziaria.
      L'aumento della vita media, ad oltre ottanta anni per donne e uomini, e quindi l'aumento dell'indice di dipendenza, con l'inevitabile incremento di popolazione disabile e bisognosa di prestazioni sanitarie, socio-sanitarie, abitative e di mobilità, nonché di tutela e accudimento, impongono che il fenomeno della non autosufficienza sia affrontato in maniera organica, con misure uniformi su tutto il territorio nazionale, per un principio di civiltà e di equità nei confronti di cittadini.
      Il progetto di legge di iniziativa popolare presentato dai sindacati nazionali SPI-CGIL, FNP-CISL, UILP UIL, e sottoscritto dai segretari nazionali di CGIL, CISL, UIL, assume sotto questo profilo un aspetto dirimente, riproponendo all'attenzione dello Stato (nell'accezione modificata dal titolo V della parte seconda della Costituzione rispetto a compiti e funzioni dello Stato, delle regioni e dei comuni) il problema di un sostegno stabile e certo alla non autosufficienza.
      Tale richiesta nel progetto di legge si basa su due scelte fondamentali: la disposizione di attuazione dei livelli essenziali per la non autosufficienza, come anticipazione dei livelli essenziali previsti in Costituzione - all'articolo 117, secondo comma, lettera m) - che stabilisce che allo Stato spetta la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale»; la previsione che a questi livelli corrispondano precisi diritti esigibili dai cittadini.
      Questa impostazione, se attuata, porterebbe l'Italia ad allinearsi ai maggiori Paesi europei.
      Va in tale senso sottolineato come la Francia abbia approvato un assegno per la dipendenza, mentre in Germania vige da almeno un triennio l'assicurazione per la non autosufficienza; il Belgio ha adottato anch'esso una misura assicurativa per la non autosufficienza, simile a quella tedesca, mentre in Gran Bretagna prestazioni domiciliari e residenziali sono a carico del Servizio sanitario nazionale. In Danimarca vige un sistema di long term care, assicurato da comuni e contee, così come in Austria uno stesso sistema di attenzione alla lungoassistenza è supportato da intervento pubblico.

Un «modello» completo di intervento per la non autosufficienza.

      La proposta di legge di iniziativa popolare assume le esigenze delle persone non autosufficienti indicando e delineando un «modello completo» di intervento.
      In esso, infatti, si prendono in considerazione contestualmente una molteplicità di aspetti.
      Fra questi devono senz'altro essere evidenziati:

a) i diritti dei beneficiari e in particolare la loro concreta esigibilità, assicurata con l'attuazione dei livelli essenziali per la non autosufficienza in tutto il territorio nazionale;

b) i compiti degli attori che devono offrire i servizi previsti dai livelli essenziali. Le responsabilità non attengono solo alle pure rilevanti modalità di regolazione, di verifica e di controllo pubblico del sistema dei servizi, ma sono altresì riferite: allo sviluppo della capacità produttiva nel campo dei servizi alla persona; all'avvio di processi per l'emersione del lavoro sommerso

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e allo sviluppo delle imprese sociali; alle misure per riconoscere il lavoro informale delle famiglie;

c) le fonti di finanziamento per sostenere, nel tempo, l'intera gamma dei servizi previsti dalla legge.

Il «modello» completo di intervento per la non autosufficienza delineato nella proposta di legge ha richiesto, insieme alla definizione degli aspetti cruciali nei vari articoli, l'adozione di un Piano nazionale per la non autosufficienza. Il Piano ha il compito di articolare, sulla base delle indicazioni sancite dalla proposta di legge, la definizione delle caratteristiche e dei requisiti delle prestazioni sociali per la non autosufficienza da garantire con i livelli essenziali in tutto il territorio nazionale, nonché i parametri e gli indicatori qualitativi e quantitativi per la verifica della loro attuazione in rapporto ai finanziamenti erogati.
La scelta per l'istituzione di un Fondo nazionale, largamente condivisa da tutte le forze politiche in sede di discussione della proposta di legge, trova il suo fondamento proprio nell'articolo 117 della Costituzione che affida allo Stato il compito di garantire una parità di diritti tra tutti i cittadini di fronte ad alcuni diritti - quelli civili e sociali - e all'effettivo loro esercizio, e non può prescindere dalla predisposizione di strumenti che ne assicurino la copertura finanziaria. Spetterà poi alle regioni disciplinarne l'erogazione e agli enti locali curare l'attuazione nell'ambito delle proprie responsabilità e competenze, ferme restando le normative e le garanzie relative all'ambito sanitario e socio-sanitario.

Le caratteristiche dirimenti dell'intervento per la non autosufficienza.

      Anziché offrire prestazioni rigide e preconfezionate, la proposta di legge colloca al centro dell'attenzione le esigenze delle persone non autosufficienti, per offrire ad esse l'opportunità di vivere nel modo più consapevole, attivo e partecipe possibile.
      Tale impostazione deriva da consolidate acquisizioni scientifiche, secondo le quali per ottenere risultati preventivi, di contrasto e di riabilitazione nel trattamento della non autosufficienza, occorre necessariamente misurarsi con la storia, le motivazioni, la volontà e le scelte delle persone interessate.
      In ragione di ciò il trattamento della non autosufficienza deve necessariamente assumere un carattere multidimensionale e interdipendente: offrire cioè prestazioni integrate - sociali, sanitarie, abitative, di mobilità, monetarie - e riconoscere nel contempo una specifica funzione ai fattori relazionali, psicologici e ambientali.
      Al pari, la definizione della non autosufficienza prende in considerazione tutti i diversi fattori concomitanti che attengono al piano psichico, fisico, sensoriale, cognitivo, relazionale giacché la comorbilità gioca un ruolo essenziale.
      Esistono a tale fine - nella letteratura, nella legislazione e nelle buone prassi - consolidati riferimenti. Con la valutazione multidimensionale e la definizione del progetto personalizzato, le risorse individuali, familiari e di contesto ambientale sono considerate essenziali per rispondere alle esigenze delle persone e sono integrate alle prestazioni e ai servizi garantiti dal pubblico.
      Il progetto di legge afferma questo profilo e questa metodologia e su questa base propone il progetto personalizzato di intervento.

Sostenibilità economica degli interventi per la non autosufficienza.

A prima vista l'assunzione di un progetto personalizzato di intervento può apparire troppo costosa.
Viceversa, l'assunzione di servizi appropriati e flessibili consente di rafforzare gli aspetti di sostenibilità dei servizi per la non autosufficienza. Le dinamiche di crescita della non autosufficienza nei prossimi decenni impongono infatti di valutare l'assoluta rilevanza di un sistema di interventi in grado di prevenire, rallentare e

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contrastare i fenomeni di progressivo decadimento. Ogni risultato in questa direzione, oltre che affermare il valore della dignità umana, consente infatti di rallentare la crescita esponenziale dei costi e di imprimere una maggiore efficienza ed efficacia all'utilizzo delle risorse pubbliche.
D'altra parte, sempre in ordine alla sostenibilità economica è utile ricordare la crescita esponenziale della spesa impropria (si pensi a quella ospedaliera o a quella volta all'istituzionalizzazione) cui le persone devono necessariamente fare ricorso perché, in assenza di interventi appropriati, risulta l'unica percorribile e agibile. Viceversa, interventi appropriati possono contenere la spesa impropria e nel contempo delineare concrete possibilità affinché essa sia riconvertita a favore di interventi appropriati.
Né deve essere sottovalutata l'importanza - anche di notevole rilievo economico - della integrazione di «risorse umane» (in termini di tempo, energie, capacità delle persone in ambito familiare e sociale) che con interventi personalizzati e appropriati possono essere mobilitate insieme ai servizi che richiedono capacità professionali.

Disamina degli articoli.

      All'articolo 1, il provvedimento affronta la collocazione giuridico-istituzionale di un programma nazionale per la non autosufficienza, individuando il Piano nazionale per la non autosufficienza quale strumento «tecnico» di attuazione e la istituzione di un Fondo nazionale per garantirne l'attuazione.
      Vengono in proposito richiamati gli articoli 117 e 119 della Costituzione. L'articolo 119, in particolare, è richiamato in ragione del finanziamento solidale da esso previsto per il conseguimento di particolari obiettivi nazionali di carattere sociale.
      Va per altro anticipato che l'elaborazione del Piano (prevista all'articolo 5) è perseguita con la piena collaborazione da parte delle regioni e degli enti locali, nella sua procedura di approvazione, tramite un'intesa all'interno della Conferenza unificata e con il concorso degli attori sociali.
      Il comma 2 definisce gli aventi diritto alle prestazioni e ai servizi per la non autosufficienza. Accedono alle prestazioni previste dalla legge i cittadini italiani e, nel rispetto di accordi con i Paesi europei, anche i cittadini appartenenti agli Stati dell'Unione europea, nonché gli stranieri residenti nel territorio nazionale, che si trovano nelle condizioni previste nell'articolo 2. Sempre all'articolo 2, per l'individuazione degli aventi diritto, sono altresì indicati strumenti e metodologie che consentono una valutazione rigorosamente funzionale e non collegata alle sole patologie. Va precisato infatti che non si risponde, solo, alle persone non autosufficienti bisognose di assistenza continuativa, perché contestualmente a tale intervento si assume il rallentamento del decadimento fisico e psichico come uno degli obiettivi virtuosi della legge.
      È doveroso infine precisare che le disposizioni dell'articolo 1 assumono pienamente il rispetto delle autonomie regionali, lasciando ad esse la disciplina sulle modalità di erogazione degli interventi per la non autosufficienza.
      All'articolo 2 si definisce la non autosufficienza, attraverso l'applicazione di criteri uniformi su tutto il territorio nazionale, riconosciuti dall'OMS, tra cui l'ICF, che propone una classificazione complessiva delle abilità residue collegandole alle risorse ambientali.
      Si consolida poi il concetto della valutazione multidimensionale, per l'individuazione dei vari livelli di disabilità che devono essere accertati e l'adozione del piano individualizzato di assistenza. Tale metodologia consente di prendere in esame le capacità della persona a svolgere, o meno, le funzioni essenziali della vita quotidiana, articolate nei due gruppi standard definiti dalla letteratura scientifica internazionale:

a) attività per la cura di sé (Activities of Daily Living - ADL), che consistono nel lavarsi, vestirsi, andare alla toilette, essere continenti, alimentarsi, muoversi nella casa;

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b) attività strumentali (Instrumental Activities of Daily Living - IADL), che consistono nel fare la spesa, usare il telefono, prepararsi il cibo, avere cura della casa, fare il bucato, usare i mezzi di trasporto, prendere farmaci, gestire il denaro.

      L'adozione di scale che misurano le capacità residue della persona è indispensabile per stabilire la quantità di aiuto necessaria affinché la stessa possa svolgere le funzioni determinanti della vita quotidiana.
      L'articolo 3 prevede i diritti esigibili da parte dei cittadini (informazione, valutazione multidimensionale individuale, piano individualizzato di assistenza e accompagnamento nel percorso assistenziale, accesso a prestazioni integrate).
      Indica nel merito i livelli essenziali di assistenza per le persone non autosufficienti (assistenza tutelare a carattere domiciliare, aiuto domestico familiare, assistenza economica, adeguamento delle condizioni abitative, sostegno alla mobilità), che devono integrarsi a quelli socio-sanitari già individuati dall'allegato C del citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001.
      L'esigibilità uniforme su tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali rimanda necessariamente al Piano nazionale per la non autosufficienza, che dovrà definire con maggiore puntualità la definizione dei livelli, soprattutto per quanto riguarda la quantità, i tempi e la declinazione puntuale delle prestazioni. Importante è il richiamo al comma 4 dello stesso articolo sulla copertura finanziaria da parte del Fondo per la non autosufficienza, esclusivamente a favore delle prestazioni socio-assistenziali, per sottolineare che l'istituzione di un Fondo specifico nulla toglie alle competenze sanitarie che devono comunque rispondere a tutti i bisogni di tale natura, senza per altro nessuna restrizione per le persone non autosufficienti.
      Nell'ultimo periodo del comma 4 dell'articolo 3 sono richiamate le norme per la compartecipazione al costo degli utenti che accedono alle prestazioni previste dalla legge. Le prestazioni da acquisire con i benefìci della legge riguardano l'aiuto domestico e l'assistenza alla persona, compresa quella tutelare.
      Per tali prestazioni, in osservanza al principio della sussidiarietà, è previsto un concorso alla spesa da parte degli aventi diritto. Per valutare tale concorso si applicano i dispositivi riferiti alla situazione economica equivalente (ISEE).
      Sempre in tema di concorso ai costi, va anticipato che all'articolo 4 è previsto che, se la persona non autosufficiente è ricoverata in una struttura semiresidenziale o residenziale non riabilitativa gli emolumenti economici percepiti dallo Stato sono utilizzati come concorso ai costi della tariffa alberghiera, ferma restando l'attribuzione all'utente di una somma non inferiore al 25 per cento dell'assegno sociale.
      L'articolo 4 introduce a favore delle persone non autosufficienti il coordinamento di tutte le misure già previste per l'invalidità, unitamente alle misure di carattere economico, utilizzando a tale fine - fatti salvi i diritti acquisiti - la sede dell'accertamento e l'elaborazione del piano di assistenza individuale, come strumenti per valutare anche la concessione di tali emolumenti.
      Viene confermata l'attuale disciplina relativamente alle pensioni ed indennità in favore dei mutilati ed invalidi civili, dei ciechi civili e dei sordomuti, mantenendo le prestazioni in atto a garanzia non solo dei diritti acquisiti, ma anche di quelli maturandi per i quali si prevede una valutazione - secondo la normativa vigente - affidata alla stessa sede multidisciplinare competente a decidere sulle prestazioni del Fondo.
      Va da sé che questa semplificazione non potrà che portare benefìci al cittadino che non dovrà sottostare ad accertamenti duplici e paralleli, nonché a quanti, preposti a tali compiti, sono oberati dal lavoro richiesto dalle procedure vigenti.
      Va pure sottolineato che quanto proposto dall'articolo è stato più volte chiesto dalle regioni nell'ambito della concretizzazione dell'articolo 24 della legge n. 328 del 2000.

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      L'articolo 5 disciplina in tempi definiti il Piano nazionale per la non autosufficienza, che trova il concorso degli attori sociali e una costruzione comune con le regioni e gli enti locali, attraverso l'intesa tra Stato e Conferenza unificata, per la sua approvazione.
      Il comma 3 dello stesso articolo affronta anche lo spinoso problema di flussi informativi certi e coerenti tra sistema informativo dei servizi sociali e servizio informativo sanitario, al fine di consentire verifiche di operatività e di efficacia del provvedimento, attraverso la valutazione dell'assistenza erogata.
      Al comma 4 è da segnalare la promozione di iniziative collegate all'affermazione di «nuovi stili di vita», che sulla base delle indicazioni e del sostegno di programmi dell'Unione europea e delle valutazioni su buone prassi sperimentate nel Paese, possono conseguire risultati rilevanti nel contrasto e nel rallentamento del decadimento psichico e fisico delle persone non autosufficienti. Al pari va segnalato che tali iniziative vengono disposte di intesa con le organizzazioni sociali e di tutela dei cittadini, giacché nelle esperienze in atto l'attiva presenza di tali organizzazioni è stata determinante per conseguire esiti positivi.
      L'articolo 6 individua i soggetti erogatori, pubblici e accreditati, e le modalità di concessione dei «titoli di acquisto» dei servizi previsti all'articolo 17 della legge n. 328 del 2000, nel rispetto dell'autonomia regionale, deputata a stabilire criteri e modalità di attuazione della rete dei servizi.
      L'erogazione di «titoli di acquisto» è prevista ove sia carente l'offerta di servizi da parte del pubblico o di soggetti accreditati/convenzionati. È nota la scarsa capacità produttiva nel campo dei servizi alla persona presente in vaste e molteplici aree del Paese.
      Per evitare che la sola risposta in campo sia l'erogazione monetaria, è perciò prevista la possibilità di ricorrere a tale strumento.
      L'articolo introduce anche la formazione del personale di assistenza per l'aiuto familiare per superare i problemi ad oggi riscontrabili nelle prestazioni offerte in rilevantissimo numero da persone singole, le cosiddette «badanti». Una rete formativa e di avvio al lavoro per tale personale potrebbe, così come testimoniano buone prassi in corso nel Paese, incidere notevolmente anche per l'emersione del lavoro sommerso e in nero.
      L'articolo 7 disciplina l'esigibilità del diritto alle prestazioni sulla non autosufficienza, supportando tale diritto anche con ricorsi in sede giurisdizionale.
      L'articolo 8 istituisce il Fondo nazionale per la non autosufficienza e ne disciplina l'impiego a favore dei livelli assistenziali che vengono puntualmente declinati.
      Al comma 2, lettera d), del medesimo articolo, è richiamato in termini espliciti il sostegno alle famiglie che si prendono cura delle persone non autosufficienti. È questo un dispositivo necessario al sostegno dello sviluppo della domiciliarità rispetto alla istituzionalizzazione. Sono noti infatti e già rilevati, da ricerche scientifiche, il peso e la consistenza notevolissima delle funzioni espresse da componenti la famiglia - e in particolare dalle donne - nel caso delle persone non autosufficienti che rimangono nella loro abitazione e nel loro ambiente di vita. Al pari sono conosciuti e rilevati i costi molto più onerosi per assistere una persona non autosufficiente in una struttura.
      In ragione di tutto ciò è indispensabile, quando non sia necessaria l'istituzionalizzazione della persona non autosufficiente, provvedere al riconoscimento del lavoro «informale» delle famiglie. In tale luce la lettera d) del comma 2 articola misure che comprendono la copertura previdenziale dei familiari addetti all'assistenza della persona non autosufficiente nonché sostegni economici, servizi di sollievo e agevolazioni tariffarie.
      È da sottolineare che il comma 4 dello stesso articolo fornisce indicazioni anche al sistema sanitario, sottolineando che prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione devono essere concesse alle persone non autosufficienti «senza restrizioni».

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      L'articolo 9 individua le fonti di finanziamento della legge o meglio del Fondo, precisando le somme che afferiscono allo stesso.
      Il finanziamento è a carico dello Stato, che assicura, comunque, la copertura delle prestazioni previste dalla legge. Questa indicazione si rifà, senza entrare nel merito, al già citato articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, che stabilisce che spetta allo Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
      Vengono invece indicate puntualmente altre risorse che possono concorrere al finanziamento del Fondo derivanti dagli assegni e indennità indicati all'articolo 4, da diverse contribuzioni di carattere solidale, da fondi europei e da premi non riscossi di lotto e lotterie, dal recupero di entrate derivanti dall'emersione del lavoro irregolare, dal recupero dell'evasione fiscale.
      L'articolo individua anche le modalità di riparto del Fondo alle regioni effettuate di intesa con la Conferenza unificata, valorizzando i territori meno sviluppati e quelle realtà dove il monitoraggio delle attività svolte rivela maggiori risultati raggiunti.
      Infine, all'articolo 10, con i fondi integrativi regionali, si dà spazio alla previsione di ulteriori e più elevate prestazioni attuabili in sede regionale, dando anche giusta collocazione alle iniziative che alcune regioni stanno già affrontando in materia di non autosufficienza.

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